Маленькая монетка в большом пустом кувшине или эколого – правовые ограничения и стимулы в экономике замкнутого цикла

Необходимо признать, что экономика и экология тесно

взаимосвязаны - они составляют единое целое, которое

необходимо бережно охранять для будущих поколений

Джон Кеннет Гэлбрейт

Белый Кролик – связующее звено между мирами. Однажды он провел Алису в Страну чудес таким же образом, как мы сейчас погружаем вас в мир экономической целесообразности и экологической рациональности.

В культовом фильме «Матрица» на электронную почту главного героя приходит сообщение: «Следуй за белым кроликом».

Это фраза была написана Морфеусом для Нео, главного героя, на мониторе его личного компьютера. В контексте фильма смысл фразы «Следуй за белым кроликом» означает «Обращай внимание на тайные знаки и выполняй то, о чём они говорят». Преодолев тернистый путь, мы должны прийти к устойчивой экологической экономике замкнутого цикла. Итак, в дорогу!

Тайный знак № 1 – экологические издержки

Экологические издержки – результат

экономической деятельности человека.

Природоохранное законодательство уже учитывает это,

 хотя и в недостаточной степени.

Рынок не только не служит делу охраны окружающей среды,

но и еще очень далек от него. В результате всё большая часть создаваемого нами богатства, образно говоря, оказывается отнятой у наших детей.

Уильям Д. Ракельсхаус

В начале 60-х гг. популярный автор Вилли Паккард выпустил книгу с названием «Рынки отходов», которая предполагала, что в общественном положении был продукт, определявший рыночную стратегию корпораций. Если вещи изнашиваются быстрее, аргумент исчезает, потребители должны платить чаще, и продажи возрастают. Это действительный аргумент? Если это так, то истощение ресурсной базы искусственно высокое, и мы имеем другую основу для правильных изменений.

Паккард идентифицировал три возможных типа вещественного старения. Функциональное старение имеет место, когда новый продукт может выполнять функцию в лучшей манере, чем более старый продукт. Вакуумная трубка стала функционально устаревшей, когда она заменяется транзистором. Старение имеет место и тогда, когда потребители предпочитают новую вещь по причине моды. Широкие галстуки и короткие юбки становятся устаревшими, когда мода изменилась в сторону узких галстуков и длинных юбок. Ухудшение прочности имеет место тогда, когда вещь не может выполнять свои функции потому, что изношена или порвана. Холодильник становится старым, когда он не может удерживать соответствующую температуру. Экономическое значение этих трех видов износа совершенно различно.

Сильная находчивая активность – это природа и желаемое обстоятельство рыночной экономики. Тот, кто нашел лучшие пути действующих вещей, может стать богатым от продаж собственного продукта. Вдали от представляемой проблемы функциональное старение – естественное условие успешного поиска улучшения продуктов.

Потребительские предпочтения, которые удовлетворяются рынком, создаются рынком. Если потребительские предпочтения создаются производителями, следовательно, это вызывает вопросы: либо потребителю делается лучше, либо просто стимулируется потребительский спрос.

Несомненно, некоторые наблюдатели заметили, что значительная часть проблем автомобильной промышленности в 80-х гг. причинялись ее потребностью противостоять и реагировать на предпочтения потребителей. Потребительские предпочтения должны доминировать.

Окидывая взглядом в целом потребительские решения, мы не можем сделать заключение, что маркетологи систематически манипулируют потребительскими вкусами.

Когда ущерб окружающей среде исходит от использования и добычи первичных материалов и от неиспользования вторичных материалов, то рыночное распределение будет базироваться только на первичном сырье. Ущерб может ощущаться на шахте, через экологические издержки при открытой добыче, или на месте производства, где сырье перерабатывается. Положим, что добывающая промышленность была вынуждена увеличить издержки, связанные с ущербом, нанесенным окружающей среде. Как следует включать эти издержки в цену рынка? Рынок должен уменьшить использование ресурса благодаря более высокой цене. Таким образом, издержки на охрану окружающей среды должны рассматриваться вместе с издержками на размещение отходов, что ведет к увеличению желания переработки отходов.

Включение экологических издержек в затраты предприятий часто называют «абсолютным учетом издержек». Пока это только теория; как и другие идеальные концепции свободного рынка, она также подвержена изменению в зависимости от различных условий, времени и места.

Экономисты пытаются подсчитать всю сумму издержек, возникающих в связи с разными видами загрязнений и другим экологическим ущербом. Однако такой подсчет нельзя осуществить достаточно точно. Например, в случае с такой глобальной проблемой, как истощение озонового слоя, сумма издержек может быть только абстрактной, так как невозможно точно подсчитать стоимость разрушений озонового слоя планеты. Однако угроза здоровью вследствие истощения озонового экрана Земли заставила людей приступить к серьезным мероприятиям по контролю. Недостаток информации и несовершенство методов расчета могут быть преодолены с помощью повсеместной реализации концепции «абсолютного учета издержек».

Рынок работает неэффективно потому, что пользователи продуктами не ощущают полных предельных издержек общества от размещения рециклируемых ресурсов. В результате рынок оказывается под влиянием настроений не заниматься рециклированием вторичных ресурсов и находится под влиянием идеи использования первичных материалов.

Например, в металлургической промышленности трудностей в рециклировании остаточных генерированных материалов в процессе производства (новый скрап) значительно меньше, чем при рециклировании вторсырья. Новый скрап, находясь уже на месте производства, может сразу же, без транспортных издержек, опять поступать в производство. Транспортные издержки ведут к существенному увеличению издержек при использовании вторсырья (старого скрапа), получаемого от других предприятий.

Ключ к пониманию, почему эти издержки не интернационализируются, лежит в желаниях отдельных потребителей продукта.

Неточность в определении настоящих и будущих издержек, являющихся результатом загрязнений, не может являться оправданием того, что мы затрудняемся установить стоимость разрушения окружающей среды. Точно так же, как простые граждане устанавливают цену на свои личные вещи, общество должно создать механизмы для определения стоимости ресурсов, принадлежащих всему человечеству: водных запасов, атмосферы и т. д. Эта работа должна основываться на современных научных данных и на приоритетах, которые выбирает народ.

Рынок не указывает нам, в какую сторону двигаться, однако он создает наиболее эффективные средства для достижения цели. Поэтому общество, опираясь на свои политические системы, должно вырабатывать стоимостные оценки, намечать цели на длительную перспективу, а следовательно, осуществлять политику взимания налогов и штрафов, а также корректировать курс на основе достигнутых результатов и изменяющихся условий.

Таким образом, при движении к устойчивому развитию вполне достаточным было бы простое введение экологических налогов, постепенное, но предсказуемое. В этом случае неизбежный рост цен в таких сферах, как расширение инфраструктуры, развития технологий, культуры и потребления, не стал бы неожиданным.

Тайный знак №2 – правовые ограничения в сфере охраны окружающей среды

Экономический рост, как правило, несет в себе не только решение проблем, но и потенциальный социально-экономический конфликт. Снимая одни противоречия, он обостряет другие. Экономический рост никогда не бывает равномерным – он всегда сопровождается структурной ломкой, нарастанием дифференциации и напряженности между отдельными сегментами хозяйства, перераспределением ресурсов из отстающих секторов экономики, социальных групп, территорий в интенсивно развивающийся уклад. Всё это может порождать напряженность, которая должна гаситься соответствующей социально-экономической и экологической политикой государства и корпораций, перераспределяющих часть выигрыша лидеров роста в пользу отстающих. Именно поэтому в настоящее время требуется механизм согласования и балансирования интересов различных участников социальных и экономических процессов.

История развития правового регулирования охраны окружающей среды показывает, что в нем всегда преобладали правовые средства принудительного характера, адресатами которых, как правило, являлись субъекты, реализующие экономическую деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду (далее также — субъекты экономической деятельности, субъекты хозяйственной деятельности). Так, например, ст. 498 Строительного устава Российской Империи 1832 г. вводился запрет на возведение в городах заводов, вредных чистоте воздуха. В Правилах «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге» 1833 г. закреплялось природоохранное требование о том, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». Этот же документ демонстрирует один из первых примеров дифференциации эколого-правовых ограничений хозяйственной деятельности на основании ее влияния на природную среду. В нем была проведена категоризация промышленных предприятий г. Санкт-Петербурга в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух на три группы. К третьей группе были отнесены предприятия с самым высоким уровнем выбросов в атмосферный воздух. Такие промышленные предприятия не допускалось размещать в городе.

В советский период для целей правового регулирования охраны природы в законодательстве СССР и законодательствах союзных республик устанавливались запреты на использование природной среды способами, ухудшающими ее естественные свойства, полезные для человека, вводились ограничения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, закреплялись обязанности по реализации мер, направленных на сохранение, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, провозглашался принцип ответственности за нарушение законодательства об охране природы.

На современном этапе развития экологического законодательства России в механизме действия экологического права также преобладают нормы-ограничения (запреты, санкции и другие средства административно-правового регулирования) экономической деятельности. И такой подход российского законодателя является закономерным. Он обусловлен не только преимущественно публичным характером эколого-правовой регуляции, призванной охранять те или иные природные объекты и складывающиеся вокруг них общественные отношения, но и тем, что состояние окружающей среды на территории Российской Федерации, где сосредоточена большая часть населения страны и производственных мощностей, оценивается как экологически неблагополучное.

В общем виде эколого-правовые ориентиры российского государства определены Конституцией РФ (ст. 9, 42, 58, 75.1 и др.), Законом об охране окружающей среды и Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации2. Национальные приоритеты экологического развития заявлены в общем русле признания на глобальном, региональном и национальных уровнях экологического фактора в качестве одного из ключевых в организации жизнедеятельности человека и необходимости продвижения идеи устойчивого развития на всех уровнях и интеграции его экономической, социальной и экологической составляющих.

Эколого-правовые ограничения можно рассматривать в узком и широком смыслах: «соответственно, как синтетический, образуемый преимущественно запретами и обязываниями способ правового регулирования и как родовое понятие, включающее, собственно, ограничения, а также обременения и разнообразные требования, которые налагаются и предъявляются к субъектам экологических правоотношений и в конечном счете означают для них ограничения экономической свободы».

Замечу, что многие из этих проблем (такие как ценообразование за услуги размещения отходов, налоговые нарушения для первичного сырья и ценовые решения) – результат правительственных действий. Однако это неверно относительно ущерба, связанного с охраной окружающей среды из-за разнообразия мусора, с загрязнением воздуха, воды и с открытой добычей минерального сырья. Когда продукт производится из первичных материалов, вместо повторно используемого минерала, а издержки, объединенные с ущербом, нанесенным окружающей среде, не учитываются, некоторые правительственные действия могут быть ослаблены.

Поэтому государственное регулирование в данной области должно дополняться усилением программ, чтобы учесть издержки от мероприятий по охране окружающей среды.

Общество узнало идеологические падения, предполагающие, что проблемы окружающей среды могут решаться растущим значением правительственного контроля, хотя данный прием не несовершенен. Эффективная роль правительства в достижении баланса между экономической системой и окружающей средой требует меньше контроля в некоторых районах и больше в других.

В отличие от доктринальных позиций в Законе об охране окружающей среды ограничения как правовое средство воздействия на поведение участников экологических правоотношений включены в состав требований в области охраны окружающей среды (природоохранных требований). Таким образом, требования и ограничения в интерпретации законодателя не являются однопорядковыми категориями. Одновременно с ограничениями к природоохранным требованиям Закон об охране окружающей среды относит обязательные условия осуществления любой деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду. При этом ни нормативное содержание, ни перечень природоохранных ограничений и условий указанный Закон не определяет. В связи с этим возникает вопрос о том, какие из предусмотренных Законом об охране окружающей среды ограничительных средств охватываются номинированным в нем термином «природоохранные требования». Можно ли отнести к ним закрепленные этим Законом и иными законодательными актами, регламентирующими экологические отношения, нормы-запреты, нормы-обязанности, нормы-дефиниции, нормы-принципы и другие правовые средства, обладающие эколого-правовым ограничительным потенциалом?

Можно, поскольку многие из них и семантически, и по правовой природе являются требованием (или его неотъемлемой составляющей), адресованным субъекту экологического права, цель установления которого — определение пределов (границ) допустимой с природоохранной точки зрения деятельности.

На допустимость отнесения к природоохранным требованиям закрепленных экологическим законодательством норм-дефиниций, норм-принципов, регулятивных норм, устанавливающих обязанности субъектов экономической деятельности, указывает также сложившаяся нормотворческая и правоприменительная практика. В частности, приказом Росприроднадзора от 30 декабря 2020 г. № 1839 определен Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий, иных разрешений, аккредитации.

С принятием Закона об обязательных требованиях возник и еще один острый вопрос — о соотношении подпадающих под критерии указанного Закона обязательных требований и требований, которые являются обязательными в силу их прямого упоминания в иных законодательных актах, в том числе в экологическом законодательстве. Так, Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 N 247-ФЗ к категории обязательных требований относит любые требования, которые связаны с осуществлением экономической деятельности и оценка соблюдения которых проводится в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Однако вряд ли такой вариант толкования норм данного Закона отвечает логике установления правовых требований вообще, поскольку по своей правовой природе любое требование, выраженное в норме права, является императивным, т.е. обязательным.

Стимулы? Стимулы!

Основу для формирования эколого-правовых стимулов, установления их целевой направленности составляют прежде всего документы стратегического планирования в сфере охраны окружающей среды. В них предусмотрены ключевые направления цели и приоритеты экологического развития нашей страны, а также механизмы их практического воплощения, во многом предопределяющие содержание и динамику эколого-правовых стимулов вообще и правового стимулирования экологизации хозяйственной деятельности в частности.

Если мы обратимся к Основам государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденным Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г., то увидим, что решение обозначенных в них задач тесно увязывается с необходимостью расширения роли правового стимулирования в деле охраны природы.

Тайный знак №3 – страховые компании

Подобно тому, как множество свитых бечевок

образуют канат, нередко огромная глупость

является всего лишь суммой глупостей мелких

Виктор Гюго

Мировое сообщество пришло к выводу, что устойчивое развитие общества, заключающееся в обеспечении возможности удовлетворения потребности людей без угрозы возможностям удовлетворения потребностей будущих поколений, невозможно без обеспечения экологической безопасности.

Одним из способов покрытия экологических рисков, сочетающим в себе как возмещение ущерба, так и осуществление превентивных мероприятий, является страхование.

В середине XX века предпосылками развития страхования экологических рисков в зарубежной практике стали совместные действия общественных объединений (общественная поддержка охраны окружающей среды), государства (законодательные нововведения, осуществляемые под влиянием общественного движения) и страховщиков (в связи с появлением и повышением спроса по страхованию ответственности в области экологических правонарушений). Процесс эволюции страхования экологических рисков можно условно разделить на четыре этапа: до 1950-х гг. – предыстория; 1950-е – 1970-е гг. – появление спроса на страховые услуги; 1970-е – 1980-е гг. – появление специальных полисов страхования экологической ответственности; с 1980-х гг. – страхование экологических рисков как комплексный вид страхования.

В «Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» указывается, что ежегодно экономические потери, обусловленные ухудшением качества окружающей среды и связанными с ним экономическими факторами, без учета ущерба здоровью людей, составляют 4–6% ВВП страны. При этом Росприроднадзор ежегодно взыскивает с компаний, навредивших окружающей среде в результате аварий, около 2,5 млрд руб. Таким образом, значительная часть ущерба от загрязнения окружающей среды остается невозмещенной. Одной из важных причин этого является недостаточная эффективность системы экономических инструментов, гарантирующих возмещение убытков, возникших в результате загрязнения окружающей среды.

В настоящее время страховые компании сталкиваются с большим количеством претензий по полисам, оформленным десятки лет назад, когда экологический риск еще не учитывался и не определял величину премии. Компаниям, чья природоохранная деятельность еще четко не определена, будет чрезвычайно сложно и накладно застраховаться. Так же, как и в банковском деле, экологический аудит, по всей вероятности, станет частью механизма оценки деятельности страховых компаний.

Оценка экологической опасности с точки зрения интересов предпринимателей может помочь компаниям выработать реальный курс, способный обеспечить природное равновесие, что отвечало бы как интересам бизнеса, так и интересам населения.

Так, например, роль эколого-правовых стимулов планируется усилить и в сфере государственного регулирования охраны атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах России. В частности, разрабатывается проект федерального закона «О внесении изме-нений в статьи 1 и 11 Федерального закона «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха», в случае принятия которого будет существенно расширена территория проведения эксперимента по квотированию выбросов на основе сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха.

За последнее десятилетие платежи за различные виды экосистемных услуг стали одними из самых инновационных подходов к управлению ресурсами экосистем.

В России есть тоже примеры предоставления государством экосистемных услуг.

Фактически компенсацию населению за сохранение биоразнообразия в акватории Белого моря провел председатель Правительства РФ В.В. Путин в феврале 2009 г., когда Правительство России выделило 48 млн руб. на три года на программу занятости для населения за отказ от охоты на белька.

Можно констатировать, что правовое стимулирование экологически ответственного поведения субъектов экономической деятельности признается в них важным инструментом (способом, механизмом) обеспечения устойчивого развития нашей страны. При этом, как правило, применение стимулирующих правовых средств увязано в документах стратегического планирования с вопросами экономического регулирования охраны окружающей среды в целом и развитием рыночных инструментов государственной экологической политики России, в частности.

С учетом создания адекватных рынков, включая стоимость экосистемных услуг в рыночный механизм, подобные расчеты помогут повысить экономическую эффективность, изменить систему налогообложения за пользование земельными и водными ресурсами и улучшить окружающую среду.

Экосистемные услуги не бесплатны, и природой необходимо дорожить. Что касается моральных аспектов защиты природы, то они должны учитываться параллельно с экономической стоимостью и эколого-правовыми ограничениями и стимулами.