Климатическое финансирование на современном этапе: причины дефицита и подходы к его преодолению

В последние годы наблюдается рост объёмов финансирования, направленного на борьбу с изменением климата. В 2022 году этот показатель достиг своего исторического максимума в 1,3 трлн долларов США в год. Однако этих средств недостаточно для того, чтобы удержать рост глобальной температуры в пределах 1,5 °C к концу столетия и избежать наихудших последствий изменения климата.

Согласно данным, полученным в результате анализа широкого спектра сценариев, разработанных авторитетными международными организациями (Международное энергетическое агентство (МЭА), Международное агентство по возобновляемым источникам энергии (IRENA), ЮНЕП и другие), ежегодное финансирование мер по смягчению негативных последствий (митигации) изменения климата в период с 2022 по 2030 год должно достичь более чем 8,4 трлн долларов США. К 2050 году этот показатель должен достичь 10,4 трлн долларов США.^[1]

Особенно остро стоит вопрос с финансированием мер по адаптации к изменению климата. В 2022 году только 5% от общего объема климатического финансирования, или 63 млрд долларов США, было направлено на их реализацию.^[2] Глобальные же потребности в финансировании таких мер, выявленные в рамках подготовки «определяемых на национальном уровне вкладов» (ОНУВ) на период с 2021 по 2030 год в соответствии с Парижским соглашением по климату, составляют почти 1,1 трлн долларов США ежегодно.^[3]

По состоянию на октябрь 2022 года, только 144 из 160 стран, представивших новые или обновленные ОНУВы, упомянули компоненты адаптации, и лишь 62 страны указали свои потребности в адаптационном финансировании. Это указывает на то, что, на самом деле, глобальные потребности в финансировании мер по адаптации могут быть значительно недооценены.

Точный объем необходимого адаптационного финансирования по-прежнему сложно рассчитать, однако очевидно, что текущие финансовые потоки на несколько порядков ниже минимального уровня оценочных затрат на адаптацию. Согласно отчету ЮНЕП «Adaptation Gap Report 2023», ежегодный дефицит адаптационного финансирования только в развивающихся странах составляет 194–366 млрд долларов США, что примерно в 10–18 раз превышает текущие финансовые потоки. Ожидается, что к 2050 году этот дефицит вырастет до 315–565 млрд долларов США.^[4]

Недофинансирование мер по митигации и адаптации в текущий момент поднимает важный вопрос о цене бездействия в отношении климатических инвестиций. По оценкам экспертов, дальнейшее промедление сделает удержание температурного порога в 1,5 °C ещё более дорогостоящим и, возможно, недостижимым. Уже сейчас очевидна необходимость значительных инвестиций в климатические проекты. Однако при сценарии «развития как обычно» (BAU) социальные и экономические потери будут вдвое больше предполагаемого финансирования, необходимого для соответствия сценарию 1,5 °C. Чтобы избежать экономических и социальных потерь, которые могут возникнуть при обычном развитии к концу этого столетия, потребуется 266 трлн долларов США на климатическое финансирование в период с настоящего момента по 2050 год.

Финансовая цель Парижского соглашения

На 21-й Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК) в 2015 году представители 196 стран не только приняли Парижское соглашение (ПС), которое, среди прочего, предусматривает оказание наиболее промышленно развитыми странами финансовой помощи развивающимся странам в решении задач митигации и адаптации к неблагоприятным последствиям изменения климата, но и договорились об общих параметрах такой помощи. В решении конференции говорится, что, начиная с 2020 года, развитые страны ежегодно направляют на эти цели не менее 100 млрд долларов США. Эта сумма не покрывает всех потребностей развивающихся стран в финансировании мер по митигации и адаптации, но представляет собой своего рода гарантированный минимум климатической финансовой помощи развивающимся странам, на который они могут рассчитывать.

Однако выйти на указанный минимум финансовой помощи к 2020 году развитым странам не удалось. Рубеж в 100 млрд долларов США был преодолен только в 2022 году. Согласно данным ОЭСР, по итогам 2022 года объем климатического финансирования развитыми странами развивающихся составил 115,9 млрд долларов США. Из этой суммы 91,6 млрд долларов США было предоставлено правительствами развитых стран, в том числе на двусторонней основе – 41 млрд долларов США, через международные банки развития и целевые климатические фонды – 50,6 млрд долларов США. Около 2,4 млрд долларов США было мобилизовано в форме государственной поддержки экспортного кредитования поставок различных товаров и оборудования в развивающиеся страны для целей митигации и/или адаптации. Вклад частного сектора составил 21,9 млрд долларов США. По сравнению с 2021 годом размер частного финансирования вырос более чем на 50%.  

Справедливый переход

Одной из наиболее острых тем в обсуждении климатического финансирования остается вопрос о расширении круга стран, обязанных предоставлять средства для борьбы с изменением климата.

Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН), принятая в 1992 году, заложила основу для принципа «равной, но дифференцированной ответственности», т.е. разделения стран на три группы: промышленные государства Приложения I, на момент принятия документа исторически ответственные за 61% выбросов СО2  при сравнительно небольшой доле мирового населения в 22%[5], страны Приложения II, куда вошли только страны-члены ОЭСР из Приложения I и Европейский союз, обязавшиеся предоставлять финансовую помощь и технологии развивающимся государствам, и все остальные (страны, не входящие в Приложение I), включая наименее развитые страны, которым стороны обязались уделять первоочередное внимание в вопросах финансирования и передачи технологий из-за их уязвимости к изменению климата[6].  

С 1992 года экономический и финансовый ландшафт значительно изменился, что повлияло на относительный вес и влияние многих стран. Часть стран, которые формально относятся к развивающимся, демонстрирует стремительный экономический рост и увеличение выбросов CO₂, и, по прогнозам аналитиков Carbon Brief, через шесть лет большинство накопленных выбросов будет связано именно с этими странами[7]. Одним из ключевых факторов этого сдвига является стремительно растущий вклад Китая в глобальные выбросы.

Для предотвращения будущего дефицита климатического финансирования, усиленного геополитической напряженностью между Китаем и США, необходимо изменить текущий подход.

Финансовая помощь беднейшим странам

Не менее острым вопросом в теме климатического финансирования является определение видов финансирования, которые должны быть включены в обязательства. Этот аспект имеет критическое значение, так как он напрямую влияет на обсуждение масштабов целевого показателя.

Установленная цель в 300 миллиардов долларов не является грантовым финансированием от развитых стран-доноров. Речь идет о привлечении средств из множества источников — государственных, частных, многосторонних, а также альтернативных, но при лидерстве развитых стран[8].

Однако такой подход вызывает серьезную критику со стороны основных реципиентов климатического финансирования. Страны, наиболее уязвимые к последствиям климатических изменений, неоднократно заявляли, что предложенная модель не соответствует принципам климатической справедливости[9] и ставит под сомнение эффективность предоставляемой помощи. Они подчеркивают, что недостаток безвозмездных финансовых ресурсов ограничивает их возможности для митигации и адаптации к изменению климата.

В период с 2019 по 2021 год 64% кредиторов получили больше долговых выплат от стран с серьёзными долговыми проблемами, чем предоставили этим же странам климатического финансирования.^[10] Ситуация усугубляется тем, что значительная часть климатического финансирования предоставляется в виде новых долговых обязательств. Более половины (58%) этого финансирования было выдано в форме кредитов, причем около четверти этих средств представляли собой займы с рыночными или близкими к ним процентными ставками. Эта практика усиливает долговую нагрузку, ставя под угрозу способность стран удовлетворять потребности своих граждан и эффективно бороться с изменением климата. По экспертным данным, 47 развивающихся стран могут достигнуть порога неплатежеспособности по внешним долгам в ближайшие пять лет, если они будут инвестировать необходимые суммы в достижение целей Парижского соглашения.^[11]

Недостаток финансирования адаптации

Климатическое финансирование охватывает два ключевых направления: митигацию и адаптацию к изменениям климата. Несмотря на стремление подписантов Парижского соглашения установить равномерное распределение средств между этими направлениями, в реальности добиться такого баланса пока не удается. Этот дисбаланс остается одной из центральных тем обсуждений в рамках международных переговоров по вопросам климатического финансирования.

Основная трудность заключается в том, что, в отличие от глобальных выгод от сокращения выбросов парниковых газов, выгоды от адаптации имеют скорее локальный характер и зависят от способности страны создать эффективную систему управления климатическими рисками и интегрировать ее с градостроительной политикой, политикой реагирования и предупреждения чрезвычайных ситуаций, а также отраслевым регулированием.

Выводы

Глобальные климатические инвестиции достигли рекорда в 1,3 трлн долларов в 2022 году, однако это лишь малая часть от необходимого финансирования для удержания потепления в пределах 1,5 °C. Чтобы достичь целей Парижского соглашения, требуются многократно увеличить вложения: до 8,4 трлн долларов ежегодно к 2030 году и до 10,4 трлн долларов к 2050 году. Особенно остро стоит вопрос с недофинансированием мер по адаптации, объемы которого существенно ниже минимально необходимых.

Парижское соглашение заложило основу для международного климатического финансирования, закрепив обязательства развитых стран ежегодно направлять не менее 100 млрд долларов США на митигацию и адаптацию к изменению климата в развивающихся странах. Этот целевой показатель был достигнут только в 2022 году, при этом реальные потребности развивающихся стран намного превышают этот уровень финансирования. На 29-й конференции сторон РКИК ООН в Баку в 2024 году была принята новая цель — 300 млрд долларов ежегодно к 2035 году с перспективой увеличения до 1,3 трлн долларов. Успех её реализации будет зависеть от прозрачности использования средств и амбициозности действий стран-доноров и реципиентов.

Вопрос расширения круга стран-доноров климатического финансирования становится всё более актуальным на фоне изменений в глобальной экономике и росте выбросов в развивающихся странах. Экономические реалии требуют адаптации принципа «равной, но дифференцированной ответственности» с учётом современного вклада стран в изменение климата. Разработка чётких критериев для новых доноров и многоуровневый подход к климатическим обязательствам могут способствовать эффективному решению проблемы дефицита финансирования и укреплению международного сотрудничества.

Текущая модель климатического финансирования, опирающаяся преимущественно на кредиты, подвергается критике за недостаток безвозмездной помощи, что усиливает долговую нагрузку стран «глобального Юга». Такой подход противоречит принципам климатической справедливости и тормозит энергопереход. Возможными решениями являются списание долгов, их преобразование в гранты и создание механизмов для предоставления безвозмездного финансирования наиболее уязвимым странам.

Климатическое финансирование демонстрирует значительный дисбаланс между митигацией и адаптацией, что вызывает обеспокоенность у стран «глобального Юга», для которых адаптация критически важна. Несмотря на усилия по увеличению финансирования адаптации, включая обязательства, взятые на COP26, эффективность этих мер остается под вопросом. Для достижения баланса требуется усиление национальных планов адаптации, привлечение частного капитала и разработка механизмов, обеспечивающих устойчивое распределение ресурсов.

Наконец, текущая система отчетности по климатическому финансированию имеет ряд недостатков, что затрудняет контроль как за целевым использованием средств, так и за выполнением обязательств странами-донорами. Необходимы меры по стандартизации отчетности, выработке единых критериев оценки климатических проектов и гармонизации национальных таксономий. Эти шаги помогут обеспечить более эффективное использование финансовых ресурсов для глобальной борьбы с изменением климата.

Для решения проблемы дефицита климатического финансирования критически важна роль частного сектора, который располагает большим потенциалом – активами на сумму около 210 трлн долларов. Привлечение частного климатического финансирования представляет собой непростую задачу и для этого необходимы скоординированные действия всех участников рынка.

Для эффективного направления частных финансовых потоков в проекты по сокращению выбросов парниковых газов и адаптации к изменению климата существует ряд климатических финансовых инструментов. Среди них можно выделить рынок долговых инструментов, таких как климатические, зелёные и GSS+ облигации, рынок сертификатов возобновляемой энергии (REC) и рынок углеродных единиц. За последние годы эти рынки уже привлекли значительные объёмы средств, и, согласно прогнозам, их рост в ближайшем будущем будет продолжаться.

Частые инвестиции также становятся частью климатического финансирования за счет учета климатических рисков при принятии решений со стороны кредиторов и инвесторов. Более 3500 инвесторов с активами на 120 трлн долларов активно участвуют в декарбонизации своих портфелей, используя верифицированную информацию о климатических показателях компаний.  А центральные банки начали интегрировать климатические аспекты в надзорные процессы. Однако для стимулирования климатического финансирования и поддержки стабильности финансовой системы в условиях растущих климатических рисков еще предстоит разработка и внедрение единых стандартов оценки климатических рисков для гармонизации и сопоставимости результатов. Одним из важнейших механизмов перераспределения финансов является использование инструментов, которые учитывают климатические риски при финансировании.

А. Семакина, Е. Киргизова-Барская